Tratado de la UE. Cooperación Reforzada

Vamos a desarrollar un poco más el concepto de cooperaciones reforzadas y su regulación en este caso del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. En días anteriores hemos visto el tratado de la unión europea. Hablando de esas cooperaciones reforzadas, hemos, eh, definido no de que se trata, y un poco la participación que los estados y la unión van a tener en ellas. Recordemos que estamos hablando de una serie de decisiones de una serie de cooperaciones que se adoptan por algunos de los estados miembros, pero siempre en interés de la unión, buscando, eh, un objetivo de integración para que la unión, pues seguramente en ese momento no está preparada, pero tampoco lo va a estar en un plazo razonable. Lo que implica el consejo decíamos, según el tratado de la unión europea, puede llegar a autorizar una cooperación, siempre que haya un mínimo de nueve estados miembros que lo soliciten.

Las cooperaciones reforzadas, en cualquier caso, deben darse en relación con competencias que no sean exclusivas de la unión. Eso nos dice el tratado de la unión europea. Los estados y la unión tienen que tener una competencia compartida para que los estados puedan constituir ese objetivo de integración en el ámbito de la cooperación. Pero eso sí respetando siempre los intereses de la unión, no perjudicando la cohesión dentro de la unión y no perjudicando a la propia, eh, cohesión económica, la cohesión social, la cohesión territorial y no perjudicando decía el propio mercado interior. Por lo tanto, una cooperación reforzada no puede, eh, perjudicar en general al interés de la unión y concretamente, como el tratado de funcionamiento no se indica no perjudicar ni el mercado interior ni la cohesión económica, la social o la territorial.

Y, además, no puede en ningún momento ser la excusa para llevar a cabo una discriminación en relación con los intercambios que se puedan dar entre los estados miembros, es decir, cuidado con establecer una cooperación reforzada para beneficiar, a nivel comercial, a algunos estados en detrimento de otros. Ese no es el objetivo de la cooperación y desde luego no puede serlo. Por eso no señala muy expresamente que no puede una cooperación ser un obstáculo no puede ser una discriminación para los intercambios entre estados miembros y, por lo tanto, lo que no podemos es emplearla para distorsionar la competencia, no la competencia, que es una de las cuestiones que preocupa bastante la unión europea y respecto de la cual se aplica, pues, una política específica, no en materia de competencia.

Además, las cooperaciones reforzadas, pues deben respetar también a los estados, no solamente la cohesión, el mercado, sino respetar también al resto de estados miembros que no forman parte de ella a los que forman parte, desde luego, pero a los que no forman parte, es decir, respetar las obligaciones, respetar los derechos que esos estados que siendo miembros de la unión, no son miembros de la cooperación. No es fundamental que establecer una cooperación sea para portar, no para disminuir derechos o para perjudicar intereses de la unión o de los propios estados. No ahora, evidentemente, siempre teniendo en cuenta que los actos jurídicos que salen, que se deciden, que se acuerdan en el ámbito de una cooperación, son completamente vinculantes para los estados que, como digo, forman parte de ella.

Decíamos además, en el tratado de la unión que las cooperaciones se van a mantener abiertas, se van a mantener abiertas en el sentido de que necesito nueve estados, pero si en algún momento algún otro estado quiere participar, podrá hacerlo con lo cual es este sentido en el momento en el que constituimos y hasta que acaba esa cooperación reforzada, la vamos a abrir a todos los estados miembros para que, bueno, pues, cumpliendo las condiciones que se establezcan, puedan en algún momento adherirse. Es en buena lógica, exigible para esos estados que quieran entrar dos cuestiones, primero, que cumplan los requisitos que se derivan de la propia cooperación, es decir, para constituir una cooperación reforzada, evidentemente, en función del objetivo que queramos alcanzar. Le vamos a exigir a los estados que cumpla una u otra cosa. No hay que formar o queremos constituir una fiscalía europea.

Bueno, pues a lo mejor tienes que cumplir unos requisitos de una estructura judicial o administrativa muy específica. Si en un momento dado un estado quiere entrar en esa cooperación, tendrá que demostrar que cumple sus objetivos, que cumple esas condiciones. No, ese sería el primer requisito, digamos, hay que respetar las posibles condiciones de participación que que se hubieran establecido cuando se decidió a autorizar la cooperación y, además, una vez que entran en la cooperación, todos aquellos actos jurídicos que ya están adoptados les van a vincula, por tanto, no solo los que se doten a partir de su entrada, sino a partir de esa adhesión a la cooperación, sino todos aquellos que la cooperación existen, aunque hubieran sido adoptados con anterioridad completamente vinculantes. No los actos ya adoptados en el marco de la cooperación van a ser, como digo, de obligado cumplimiento.

En cualquier caso, sí que es verdad que, quedando la cooperación reforzada abierta, la idea es fomentar que el mayor número de estados participe y ahí los propios estados miembros de esa cooperación van a tener un papel importante, pero también la propia comisión va a estimular, va a intentar, eh, se le da en el tratado ese mandato, al menos de que intente que los estados miembros que no forman parte de una cooperación? Bueno, pues se se animen, digamos, a a formar parte de la misma, cumpliendo los requisitos que decíamos antes. En cualquier caso, lo que la cooperación reforzada hace los acuerdos que adopta pueden tener una importancia fundamental en el ámbito de la unión sin ser vinculantes para todos los estados. Pero recordemos que una cooperación se constituye en el ámbito de la unión.

Por lo tanto, eso es relevante, lógicamente, y eso es lo que hace que exista la obligación también de mantener informado al Parlamento de qué se está haciendo, no de cuáles son los objetivos que se persiguen o que se alcanzan en el ámbito de las cooperaciones, de tal manera que aquí se establece la obligación de que la comisión informe de manera periódica tanto al Parlamento europeo como al consejo sobre cómo va evolucionando una cooperación reforzada. El consejo la autorizará, pero después, digamos, es la comisión, a la que vamos a colocar un poco como vigilante, no de la evolución de esa cooperación y en esa vigilancia tendrá que mantener informado al Parlamento y tendrá que mantener informado al consejo.

Pero además nos dice también el tratado, bueno, en su caso, este papel lo hace el alto representante, el alto representante de la unión para asuntos exteriores y política de seguridad, porque si de lo que estamos hablando es de la PESC la política exterior y de la seguridad común, ahí también existe un tipo de cooperación reforzada donde, eh, bueno, la principal responsabilidad, en materia de PESC recae ya no en la comisión, sino en el alto representante de la unión para asuntos exteriores y política y seguridad, un alto representante que en cualquier caso actúa siempre como vicepresidente de la comisión.

Eso es un tema que también tenemos que tener en cuenta, no, bueno, cuando quedemos, cuando nos encontramos con que un estado, unos estados mínimo nueve quieren constituir una cooperación reforzada, decía van a emplear las instituciones, no, es decir, van a hacerlo en el ámbito de la propia Unión y haciéndolo en el ámbito de la propia unión. Nos encontramos con que dejamos fuera, como digo, la competencia exclusiva de la unión. Vale, y, eh, vamos a establecer dos procedimientos, según estemos hablando de una cooperación reforzada en el ámbito de la política exterior y de seguridad común o estemos hablando una cooperación reforzada en el resto de ámbitos. Si estamos hablando del ámbito, digamos común, es decir, no estoy hablando de la PESC.

Si no estoy hablando de la política exterior y de seguridad común, sino en cualquiera de otros ámbitos, los estados que quieren establecer una cooperación reforzada deben dirigir una solicitud a la comisión. Digamos que la comisión hace de filtro no de primer filtro, además de ser la que después controla cómo se está llevando a cabo esa cooperación. Pero digamos que realiza ese primer filtro, porque es la comisión la que se dirige al consejo y le presenta el consejo una propuesta. Los estados se lo piden, se lo solicitan a la comisión. La comisión, en virtud de esa solicitud, eleva al consejo una propuesta. Vale, qué sucede que la comisión, como hace de filtro previo, podría entender que realmente no merece la pena ni elevar una propuesta?

Puede entender que la solicitud de los estados, pues oye, no porque me estás solicitando algo sobre una competencia exclusiva de la unión y eso no cabe o porque sois ocho estados y necesito que seáis nueve. Y entonces, ya pues ya hacemos este filtro previo y nos ahorramos incluso presentar la propuesta. Por lo tanto, sería posible que la comisión no presentara ninguna propuesta, no en ese caso sí que debe comunicarla a los estados miembros. El motivo es que sois ocho y necesito que seáis nueve. Bueno, pues vamos a convencer a otro no, por ejemplo.

Bueno, pues debemos indicar, como digo el motivo, no una vez que se le comunica esa propuesta al consejo, el consejo analizará todos los requisitos y ser el consejo el que autorice no la cooperación reforzada a propuesta, como decía de la propia comisión, pero requiriéndose la aprobación previa del Parlamento europeo, además de que el Parlamento europeo después era informado, como decían no, la comisión le va a informar tanto al consejo como al propio Parlamento de la evolución de esa cooperación, pero ya en el momento de la autorización vamos a necesitar para que el consejo la autorice, la previa aprobación del Parlamento europeo, si de lo que hablamos es de la PESC, si nos vamos al marco de la política exterior y de seguridad común, bueno, el procedimiento va a cambiar un poco, pero tampoco demasiado, principalmente aquí, porque el mayor protagonismo, el ámbito de la PESC, lo tiene el alto representante.

Fijémonos, que era el procedimiento que acabo de señalar, el genérico, el alto representante no aparecía, verdad, pero ahora me voy a la PESC y ahora, en el ámbito de la PESC, nos encontramos con que puede haber una solicitud de estados miembros que quieran establecer una cooperación reforzada en este ámbito. Y esa solicitud ya no se presenta. La comisión y la comisión presenta una propuesta como sucedía antes, sino que esta solicitud la dirigimos directamente al consejo. La enviamos al consejo y ahí, eh, el consejo es el que se encarga de transmitírsela al alto representante de la unión para asuntos exteriores y política de seguridad. Se la transmite y le pide un dictamen. Le dice oye, me han pedido constituir una cooperación reforzada.

Dicta este vale, es decir, en vez de existir ese control previo, digamos ese filtro previo que se hacía a través de la comisión, no cuando los estados solicitaban a la comisión y la comisión después proponía el consejo. Ahora en el ámbito de la PESC, los estados directamente presentan su solicitud al consejo y digamos que el filtro se realiza a partir de ahí. A partir de ahí, el consejo le dice representante, emite un dictamen, dicta sobre esta cooperación reforzada, no en cualquier caso, eh, hay que tener en cuenta que algo que afecta a la Pex también puede afectar a otras políticas. También puede afectar a relaciones exteriores. Entonces, en la medida en que está afectando a la política exterior y de seguridad común, el protagonismo es el alto representante, pero en la medida en que pueda, eh, digamos, afectar a otras políticas de la unión ahí entrar a la comisión.

Eso hace que, además de este dictamen que el consejo le pide al alto representante, también en su caso le pida un dictamen a la comisión. Cuando esa cooperación puede afectar a la coherencia, la cooperación debe ser coherente con el resto de las políticas comunes de la unión. Si afecta únicamente al ámbito de la PESC, con el dictamen del alto representante, me vale. Pero si, evidentemente, todos los ámbitos competenciales guardan relación, entonces, si va a afectar un poco más allá y vamos a afectar a otras políticas, ahí ya no es el alto representante ahí ya es la comisión, de tal manera que, siendo competente la comisión, el consejo solicita un dictamen a la comisión y le pide que analice esa coherencia, no?

Y en cualquier caso, al Parlamento europeo no le vamos a pedir aprobación, que antes sí lo hacíamos, porque en materia de p el Parlamento tiene menos competencias, pero sí le vamos a informar. Por lo tanto, se le transmite al Parlamento, pero en este caso únicamente a título, eh, informativo. La decisión que el consejo adopta sobre una cooperación reforzada sobre autorizar o no una cooperación reforzada es además, requiere además una mayoría, eh, que va más allá de lo que es la mayoría que normalmente tiene el consejo para adoptar decisiones que suele ser la mayoría cualificada. En este caso, como estoy hablando de la PESC, la mayoría es la unanimidad, porque en el ámbito de la PESC no, eh, las decisiones se adoptan en el consejo como regla general por unanimidad, salvo que los tratados pudieran establecer otra cosa en el ámbito de las cooperaciones reforzadas.

Además, nos sigue señalando el tratado algo que ya el tratado de la unión nos decía que es que todos los estados miembros pueden participar, pero solamente participan en la votación los miembros de la cooperación, no en ese sentido, tampoco nos va a añadir, eh, mucho más, no. Y, además, en cualquier caso, eh, siempre que tengamos un estado miembro que desee participar, como decía, lo va a poder solicitar cómo solicitamos participar en una cooperación cuando una cooperación je hasta ahora hemos visto cómo se constituye no, pero je, existe la cooperación y de repente digo ah, pues a mí me interesa, soy apta para cumplir los requisitos de esa cooperación. Quiero formar parte de ella.

Bueno, un estado que desee participar va a tener que comunicárselo o notificárselo al consejo y a la comisión de tal manera que volvemos a hacer como se, como se filtro por parte de la comisión, no, la comisión es la que tendrá que analizar el asunto y tendrá un plazo de cuatro meses desde que se le notifica para, digamos, confirmar si ese estado puede participar o de tal manera que confirmarlo es ratificar. Es comprobar que existen, que se cumplen las condiciones de participación, no y que, por lo tanto, em es exacto para entrar en una cooperación ya constituida y dejar muy claro, como decía antes, que todos aquellos actos que hayan sido adoptados en el ámbito de la cooperación van a tener que ser cumplidos por ese estado, no.

Si la comisión considera, pues, que no cumple, pues en ese plazo tendrá que dirigir al estado y decirle, mira, tu solicitud no cumple reconsidera, haz lo que tengas que hacer para adaptar de para adaptarte a ella, no, pero si considera que cumple, entonces, en ese caso, eh, pues habría que, lógicamente remitir esto al consejo para que el consejo se pronunciara.

También pude pasar que, dándole un plazo al estado y el estado tratando de adaptarse, la comisión vuelva a entender que, mire, no cumple de tal manera que en ese supuesto el estado miembro, pues, eh, podría incluso plantear ante el consejo esta cuestión y decirle mi yo, si cumplo la comisión, me está diciendo que no y que el consejo pudiera, digamos, hacer un segundo control a mayores del que ha hecho previamente la comisión para poder analizar esto, no esa posibilidad, el estado, la la baten, no en cualquier caso, si hablamos de política exterior y de seguridad común, el procedimiento de nuevo vuelve a cambiar.

Y aquí lo que nos vamos a encontrar, pues ya no es tanto el protagonismo de la comisión, sino, como decíamos antes, vamos a tener más el protagonismo del alto representante, no de tal manera que un estado miembro que desea participar en una cooperación reforzada que ya existe y estamos en el marco de la PESC se lo notifica al consejo, al alto representante y también a la comisión, porque a la comisión, por la misma razón que decíamos antes, aunque es PESC, puede ser que afecte a otras políticas de la unión. Y eso, por lo tanto, habrá que analizarlo en este sentido. El consejo, lo que hace es consultar con el alto representante, consultar, eh, que se cumplan no las condiciones de participación, o sea confirmar más que consultar que se cumple las condiciones de participación. Y ahí el consejo confirmaría la participación del estado tras esa comprobación no.

Además, también es posible que, eh, como le estamos diciendo, un estado oye en el momento, en el que tú formas parte de una cooperación reforzada ya todos vinculante para ti. Es posible también establecer un plazo transitorio, señalar, pues, una etapa o un tiempo durante el cual esa vinculación se vaya realizando de un modo gradual, perfectamente posible, adoptar por parte del consejo a propuesta el alto representante, medidas transitorias para aplicar actos que ya han sido adoptados en el marco de esa cooperación, no. Pero también es verdad que, lógicamente, el consejo puede entender que no se cumplen las condiciones y decírselo al estado señalarle oiga, mire, usted no va a formar parte, eh, no cumple las condiciones.

Le doy un plazo para ver si, bueno, pues, si reconsideramos esta opinión porque pueda a lo mejor haber cambiado en ese sentido, en cuanto a los gastos que una cooperación reforzada supone, vamos a diferenciar gastos que tienen que ver con cuestiones administrativas que serían los que se ocasionan a las propias instituciones y, eh, otro tipo de gastos, no si el gasto administrativo, la unión europea lo soporta, pero si el gasto no está administrativo, entonces son los estados miembros participantes los que tendrían, en principio, que afrontar esos gastos. Cabe la posibilidad de que fuesen con cargo a los presupuestos de la unión en el supuesto de que el consejo, consultando con el Parlamento y por unanimidad, pudiera decidirlo.

Pero ya sería una cuestión que tendríamos que someter al consejo en principio, los gastos administrativos, si corren a cargo de la unión los gastos que no sean administrativos, no correrían a cargo de la unión. En cualquier caso, em, si lo que nos vamos a encontrar no es eh, con una cooperación reforzada y vamos a adoptar acuerdos, las mayorías para adoptar acuerdos en el ámbito, una cooperación, el propio tratado nos va a remitir a lo que ya veremos que son las mayorías genéricas, que tanto en el consejo europeo como en el consejo se suelen dar ahí no va a haber mucho más que señalar, no? Bueno, en cuanto a la cooperación, por último, señalar la obligación de velar por la coherencia de todas las acciones que se emprenden dentro del ámbito de una cooperación reforzada, una obligación que va a recaer tanto en el consejo como en la comisión.

Y aquí ya no estamos hablando de, eh, analizar la coherencia cuando la constituimos, sino en general, no, es decir, la coherencia de la de todos aquellos actos que la pervivencia de esa cooperación va en generando y cómo afectan estos a otras políticas de la unión. Gracias.